Сфера влияния надзорных органов в области промышленной безопасности
Основным документом в сфере промышленной безопасности является Федеральный закон № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». Попытаемся разобраться, какие объекты подлежат государственному надзору в области промышленной безопасности. Важность данного вопроса объясняется не только необходимостью формирования полноценного штата надзорных органов, но и для определения реальной угрозы промышленными объектами.
Несмотря на то, что Федеральный закон № 116-ФЗ четко определяет категории поднадзорных производств, в нем нет конкретных пороговых значений для веществ, которые используются на объектах 1-й и 4-й групп. Кроме этого, отсутствует четкое определение «горных работ», а в первую группу могут входить объекты, использующие похожие вещества (воспламеняющиеся вещества и горючие вещества). Еще одна неточность касается второй группы объектов. В характеристиках давления потеряно слово «избыточное», что в корне меняет суть определения.
Существуют также и другие неточности, которые в совокупности позволяют говорить о том, что применение данного закона редко носит не совсем верный характер. Например, не совсем точное толкование словосочетания «Опасный производственный объект» нередко приводит к тому, что под действие закона, а, значит и под надзор, нередко попадают предприятия, угроза от которых незначительна. Более серьезной является ситуация, когда реально опасные объекты не попадают в сферу надзорной деятельности. В первом случае можно говорить о «распылении» функций надзорных органов, что приводит к снижению эффективности надзорной функции. Во втором случае ситуация складывается более серьезная, так как за безопасность производства, а значит и за безопасность людей отвечают только представители бизнеса, для которых основной задачей является получение прибыли.
Имеющиеся в законе неточности и ошибки в первое время компенсировались за счет внутренних резервов надзорной структуры, ее периодической реорганизации. Сейчас ситуация изменилась.
Если вернуться на несколько десятилетий назад, то можно сказать, что в советское время и первые несколько лет становления России, как самостоятельного государства, отдельным законодательным актом определялся конкретный перечень объектов, подлежащих надзору в области промышленной безопасности. Данный перечень нес в себе исчерпывающую информацию об объектах, подлежащих надзору со стороны Госгортехнадзора – предшественника современного Ростехнадзора. Прозрачность и полнота представленной информации не требовали определения каких-либо пороговых значений в отношении используемых на производствах веществ.
В 1997 году был издан закон, возложивший обязанности по надзору в области промышленной безопасности на Госгортехнадзор. Написанный фактически под государственную структуру закон нес в себе пять групп объектов, которые к тому времени уже находились под надзором Госгортехнадзора. Основное отличие, которое произошло с подписанием данного документа, связано с необходимостью регистрации опасных производственных объектов в государственном реестре. Функции по ведению и регистрации объектов были возложены также на Госгортехнадзор, а позже – на Ростехнадзор. Кроме этого, надзорные органы должны были разработать требования по регистрации, а руководители организаций обязаны были предоставлять всю необходимую информацию для этого. Регистрации предшествует идентификация, которую осуществляет само предприятие. В итоге появилась цепочка «идентификация-передача сведений-регистрация-выдача лицензии-надзор». Причем, если ранее инициатива по регистрации принадлежала федеральному надзорному органу, то после принятия закона 1997 года, эта инициатива стала исходить от собственников предприятий. Сложилась ситуация, при которой объекты, находящиеся под надзором до 1997 года, так и остались в перечне опасных производственных объектов, а строящиеся предприятия самостоятельно решали, нужно ли им это. Необходимо отметить, что без осуществления идентификации и регистрации предприятие не получало лицензии, но и не попадало в область деятельности надзорных органов.
Первое время действия закона, сужение его сферы влияния особо не ощущалось. Спустя время многочисленные обращения и жалобы заставили государственные органы действовать.
В частности, в Административном регламенте Ростехнадзора имеется пороговое значение в 2 % от предельно допустимого, указанного в Федеральном законе №116-ФЗ. Причем ссылаются законодатели на европейскую Директиву № 96/82/ЕЭС от 09.01.1996. В первой редакции данная Директива была издана после аварии в г. Севезо, что находится в Италии, в 1976 году. Даже несмотря на то, что пострадавших в данной аварии не было, общественный резонанс заставил законодателей Европы принять кардинальные меры. Результатом этого стало снижение аварийности на европейских промышленных объектах в 8 раз.
На момент рассмотрения и принятия закона 1997 года Директива ЕЭС не имела широкого распространения в России. А ввиду того, что наша страна не являлась членом европейского союза, распространение данной информации не было обязательным. Однако ее важность для промышленной безопасности определили применение Директивы для формирования ряда принципов закона.
В частности, в сферу поднадзорности включили объекты, которые были таковыми ранее, а также обязали применять к ним европейские требования.
Результатом такого совмещения стало то, что в список опасных производственных объектов попали предприятия, на которых не только используются опасные вещества, но и те, где применяются грузоподъемные устройства и (или) сосуды, работающие под давлением. Такой подход совершенно не соответствует положению дел в остальном мире, где данные объекты контролируются даже не государственными органами, а независимыми организациями.
Множество противоречий и несоответствий ставит под вопрос правильность суждений, указанных в законе в современной редакции.
Выходом из ситуации видится возвращение к первоисточнику и пересмотр пороговых значений веществ, применяемых на опасных производственных объектах. Кроме того, предлагается пересмотреть степень опасности таких производств, на которых используются сосуды, работающие под давлением, грузоподъемные механизмы и т.п. Данный подход позволит привести закон в соответствие с европейскими нормативными актами, вывести и выделить объекты, относящиеся ко 2-5 группам, в отдельную категорию. Следует также учитывать изменившиеся функции и структуру надзорных органов со времен Госгортехнадзора.