Необходимость совершенствования нормативно-правовой базы нефтегазового производства, как средства достижения безопасности

Существующая нормативно-правовая база нефтегазовой промышленности была сформирована в середине XX века. По сути, за основу были взяты инструкции эксплуатируемого оборудования, которое производилось на отечественных предприятиях, либо доставлялось из-за границы. Поступавшие вместе с оборудованием инструкции содержали указания по эксплуатации и проведению регламентных операций, а технические и проектные решения были закреплены в качестве норм проектирования и формирования требований безопасности по отраслевой принадлежности.

Как бы то ни было, можно утверждать о создании в Советском Союзе довольно сбалансированной системы промышленной безопасности. Но в последнее время заметно снизились темпы разработки и обновления документации, а некоторые ведомства и институты были ликвидированы. Несмотря на то, что устанавливаемые требования промышленной безопасности для нефтегазового сектора изложены более чем в 3000 документах, большинство из них не соответствуют современным достижениям.

Такое положение дел влечет за собой ряд отрицательных моментов:

• увеличение площади отстраиваемых объектов;
• увеличение капитальных затрат и сроков воплощения проектов в реальность;
• применение неэффективных технологий;
• увеличение риска на производствах.

Очевидно, что на данный момент времени законодательная база требует глубокой модернизации. Немаловажно при этом учитывать предложения и критику со стороны компетентных лиц и общественности. А со стороны государства должны предъявляться требования, направленные в первую очередь на обеспечение соответствующего уровня безопасности. Собственник предприятия должен направить усилия для того, чтобы предотвратить возникновение аварийной ситуации и смягчить последствия после нее. Однако методов достижения данных условий государственный закон не устанавливает.

Еще на стадии проектирования следует предусматривать условия, обеспечивающие безопасность производства. Это требование необходимо выполнять даже несмотря на наличие в проекте нововведений, не отвечающих современному законодательству. Заказчик проекта, то есть эксплуатирующая организация, после этого осуществляет выбор оптимального варианта проекта, учитывающего не только экономическую эффективность, но и соответствующие требования безопасности. Несмотря на присутствие надзора, главной целью которого является проверка соответствия требованиям безопасности, в любой производственной деятельности возможно достижение компромисса между обеспечением безопасности эксплуатации и достижением экономической деятельности. Для этого следует задействовать регулирование безопасности. С этой целью эксплуатационная организация путем привлечения независимых представителей осуществляет экспертизу рисковых решений в проектах, обеспечивающих допустимый уровень безопасности.

Однако такой принцип регулирования на сегодняшний день не закреплен на законодательном уровне, и надзорные органы не могут включить его в свою деятельность. Такое понятие, как «риск», встречается лишь один раз в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», да и то в выражении, которое несет рекомендательный характер.

Сегодня подтверждение соответствия производства уровню безопасности осуществляется двумя способами:

• при соответствии условий эксплуатации проектным решениям, со стороны эксплуатирующей организации не требуется осуществление экспертиз; надзорная организация лишь убеждается в соответствии;
• при наличии отклонений эксплуатационных параметров от проектных, организация-владелец обязана анализом риска подтвердить обеспечение необходимого уровня безопасности.

Проведенное сравнение нефтегазовых отраслей России и США говорит о том, что данная отрасль нашей страны значительно уступает не только по уровню безопасности, но и по затратам на строительство и эксплуатацию объектов. Не последнюю роль в этом играет система регулирования. В 2010 году руководством страны была поставлена задача модернизации и совершенствования нормативно-правовой базы нефтегазовой отрасли.

Эксперты в один голос утверждают, что внесение коррективов в существующую базу необходимо, но они не решат проблему кардинально. Имеющиеся на данный момент времени устройства способны в полной мере обеспечить необходимый уровень безопасности, но они не предписываются существующими законами.

В качестве примера можно привести расчетные расстояния между резервуарами. В «Правилах безопасности для складов сжиженных углеводородных газов и легковоспламеняющихся жидкостей под давлением» имеется конкретное указание на значение данного параметра. За рубежом же производят расчет относительно критерия теплового потока и возможности охлаждения емкостей. При таком подходе площадь резервуарного парка значительно сокращается.

Анализ мирового опыта и сравнение с отечественными нормами позволил определить принципы, способные развить оптимальное регулирование:

1.Регулирование безопасности, но не технологии.

Данное положение предусматривает отказ от государственного контроля технологических показателей. Обязательные требования следует предусматривать для показателей безопасности, а оценку состояния защищенности должно осуществлять общество.

2.Установка цели, но не метода достижения безопасности.

Задача государственных органов – установка соответствующих показателей безопасности, а способы их достижения оставляются на усмотрение отраслевых предприятий.

3.Установка обязательных показателей при движении к цели.

Данный принцип предусматривает разделение пути до конечной цели на несколько отрезков. Решаемые на каждом этапе задачи позволят обеспечить оптимальный уровень безопасности. По такому же принципу следует построить выполнение проектных и экспертных мероприятий.

4.Регулирование методов анализа безопасности.

В этом принципе предусматривается выявление четких границ риска для получения оптимального анализа состояния безопасности производства.

Таким образом, в рамках нового подхода к регулированию, предлагается разработать комплекс норм и правил федерального уровня, предусматривающих самостоятельный подход к достижению необходимого уровня безопасности эксплуатирующими организациями. Кроме того, следует установить конкретные значения допустимого риска, а также мероприятия, направленные на практическое снижение вероятности наступления аварийных ситуаций и последствий от них.